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2004年4月7日全文
159-参-本会議-13号平成16年04月07日

○千葉景子君　私は、民主党・新緑風会を代表いたしまして、ただいま議題となりました出入国管理及び難民認定法の一部を改正する法律案について、関係大臣に質問いたします。
　今日の世界は、情報、物の国境を越えた動きが活発化し、国境を越えて移動する人々の流れも以前にも増して複雑化しています。このような中で、世界の多くの地域で繰り返し生ずる暴力と組織的人権侵害の連鎖は、人々が強いられた移動を余儀なくされる状況を生み出し、過酷で深刻な課題を私たちに突き付けております。このような状況下、命と暮らしの場を求めて我が国を目指す人々に対しどのような方針で臨むのかは、国際社会の一員として大変重要な問題です。
　これまで政府は、国際的友好の増進、外国人留学生や優秀な技術者の積極的受入れ、外国人観光客や外国資本の誘致に力を注いできました。また、一九八一年、難民条約を批准した我が国には難民を積極的に受け入れる責任もございます。
　他方、国際的なテロや組織犯罪の水際防止策として入国管理の厳正化も要求されています。しかし、出入国管理規制を不必要に厳しくしたり、手法を誤れば、我が国が外国人に対して排他的であるとの印象を与えるばかりか、人権侵害を引き起こすおそれすらあります。
　政府は、外国人に開かれた国を構築するという課題と不法入国の防止という課題をどのように両立していくのか、その基本方針を法務大臣にお尋ねいたします。　不法滞在者対策について伺います。
　法改正の目的の一つに、治安対策としての不法入国の防止と不法滞在者の自発的帰国の促進が挙げられていますが、推定二十五万人程度とされている不法滞在者の削減や不法入国の抑制にこの法改正がどの程度の効果を発揮するとお考えか、法務大臣にお尋ねします。
　また、法改正とは別に、法務省は昨年末より特定国の外国人留学生の入国許可要件を厳正した結果、申請者の多くに許可が下りない状況が発生し、まじめに日本で勉強しようとしている留学生が排除される結果を招いております。
　さらに、入国管理局のホームページでは、一般市民に不法滞在者に関する情報提供を呼び掛け、疑わしいと感じる外国人を匿名で容易に通報できるシステムが導入されましたが、国際的な人権ＮＧＯ、アムネスティ・インターナショナル日本等から、外国人一般に対する不安感、反感、嫌悪感などをあおるおそれがある等の批判が相次ぎました。
　私も先般、法務委員会での質疑の際、通報動機として不安、近所迷惑等を例示することは、外国人に対する偏見や差別を助長し、あおり立てるもので、人権擁護の先頭に立つべき法務省として、ホームページを抜本的に改訂すべきであると指摘させていただきました。
　こうした今までの不法滞在者対策で、本当に摘発すべき密入国組織や悪質な不法滞在者、不法就労者が摘発されているのでしょうか。法務大臣の御答弁をお願いいたします。
　また、不法滞在の外国人といっても、既に地域に定着し、近隣とのトラブルもなく、家族で生活の基盤を築いている人々も少なからず存在します。一九九九年の入管法改正の際採択された附帯決議の趣旨にかんがみ、このような人々に対しては、一定の要件の下で、国外に退去させずに正規の在留資格を付与する方策も検討すべきと考えますが、法務大臣の御見解を伺います。
　さて、ＵＮＨＣＲ、国連難民高等弁務官事務所による二〇〇〇年の難民認定の世界番付を見ますと、日本は、対面積比で百五十九か国中九十位、対人口比では百二十五位、対ＧＤＰ比では百三十六位という極端な劣等生であることが明らかです。二〇〇三年の難民申請者三百三十六人のうち、認定者はわずか十人です。不認定処分の取消しを求める提訴は、一九九八年の七件から二〇〇三年には五十二件に、また難民認定を求める外国人の強制送還の執行停止を求める訴えも同じ期間中に六件から七十四件に増えています。
　今年に入って、ミャンマー人に対する難民認定不許可処分の取消しを求めた訴訟で、帰国すれば政治的意見を理由に迫害を受けるおそれがあるとして、処分取消しの判決が二例続き、さらに、タリバン政権時代に迫害を受けたとして来日したアフガニスタン国籍の男性が難民不認定処分の無効確認を求めた訴訟で、難民に該当するにもかかわらず見過ごした法相の不認定処分には重大な瑕疵があるとされ、退去強制処分が取り消されました。単なる不認定処分の取消しではなく、重大な違法性を指摘した初めての判決です。こうした判決をどう受け止めておられるのか、法務大臣に見解を伺います。
　次に、難民認定制度そのものについて伺います。
　日本の難民認定制度の根本的な問題は、入国・在留管理と難民認定が同一の行政部門で行われているということです。今回の法改正においてもこの点での変化はなく、難民条約の趣旨に沿って難民認定行政を抜本的に見直す姿勢が見受けられません。
　民主党が提出している難民等の保護に関する法律案のように、入管業務と難民認定業務を分離させるべきだと考えますが、法務大臣の見解を伺います。
　次に、仮滞在許可制度について伺います。
　政府案では、難民認定申請者に仮滞在許可制度を創出していますが、その要件が厳し過ぎるために難民申請者の多くが仮滞在を受けられない状態になる可能性が懸念されます。例えば、日本への直接入国が要件の一つとして挙げられていますが、現実にはほとんどの難民は第三国を経由して来日します。
　こうした要件が適用されることにより、かえって退去強制手続が先行し収容を強化することになるのではとの危惧さえありますが、法務大臣の見解を伺います。
　さらに、仮滞在許可を受けられなかった者については、審査中、強制退去はさせないとのことですが、強制収容の対象となるのか否か、併せて法務大臣にお聞きいたします。
　難民申請の期限である六十日ルールとその硬直的な運用にも難民を締め出す要因になっているとの批判が絶えませんでした。
　今回、政府提出案では、直接、申請期限は定められていないものの、仮滞在や難民認定に伴う在留資格付与の条件として六か月以内の申請に限定がなされています。なぜ民主党案のように法定難民認定申請期間を撤廃しないのか、六か月とする合理的な理由について法務大臣にお尋ねいたします。
　また、この期限を法定することにより、厳格にこの期限が運用され、結果的には以前より厳しく難民を締め出すことにはならないのか、そのおそれはないのか、法務大臣に答弁を求めます。
　次に、難民認定の不服申立て制度について伺います。
　第四次出入国管理政策懇談会による難民認定制度に関する検討結果についてＵＮＨＣＲが意見表明しているように、異議申立てに関する決定は第一次審査機関、すなわち法務省とは異なる独立行政機関によってなされるべきであるところ、政府案では一、二審とも法務大臣が決定することになっております。これで十分なチェック機能を期待できるのでしょうか、懸念されます。
　また、今回の法案では、不服審査について、法務大臣が難民審査参与員の意見を聴いて決定するとの項目が加わりましたが、参与員の選出基準も不明確であり、法務大臣への意見具申の方法についても明確に規定されていないため、公平公正な審査を担保できるのか、審査結果に実効性が伴うのか、懸念を禁じ得ません。この不服申立て制度が有効に機能すると思われるのか、法務大臣の見解をお尋ねいたします。
　次に、難民認定審査手続について伺います。
　難民認定申請が却下された場合、その理由について本人にも十分な説明がなされない現行制度が改められておりません。民主党案のように、却下理由の開示や認定に要する客観的事実の収集の方法を改めるべきだと考えますが、法務大臣の見解を伺います。
　また、現在の手続では、難民が自ら難民であることを証明するよう求めていますが、命の危機さえ迫る中、着のみ着のまま逃れてくる難民申請者に立証のための資料などを準備する余裕がないのは自明の理であり、難民の実情に対する理解を決定的に欠いていると言わざるを得ません。また、難民支援のＮＧＯ等から、申請者の本国の事情に精通していない調査員が審査に当たっているなどの問題が指摘されています。
　民主党案は、通常の人事ローテーションで配置される入管職員ではなく、専門知識を有する難民認定調査官を置き調査を担当することとしていますが、政府は同様の措置を取る意思があるかどうか、法務大臣にお尋ねいたします。
　次に、難民認定申請者の拘禁について伺います。
　在留資格が与えられていないことから、難民申請した者に対しては、退去強制令書による強制収容がまず行われるのが通例であります。その際、適切な医療が受けられなかったり、子供が収容された親から引き離されて児童相談所に送られたり、法的支援がないまま帰国へ追い込まれたりする事例が多数報告されています。外に連れていかれる際は犯罪者のように腰ひもを付けていくという不必要な対応が存在し、また、収容所係員による暴行、強圧的言動などもＮＧＯ等から多数報告されています。法務省の入国管理施設に収容中の外国人から、処遇について過去六十八件の不服申立てがされております。
　御承知のように、刑務所における処遇に関しては、外部からの指摘で国会での調査が開始され、真剣な議論の結果、行刑改革の第一歩がスタートいたしました。
　政府は、この刑務所改革の経過も受け止め、自ら先頭に立ち、難民の長期収容をなくすとともに、この改正案の提出を機に難民の処遇の在り方や人権の保障について改善しようとする意思があるのか、法務大臣の答弁を求めます。
　次に、難民生活支援について伺います。
　難民認定申請中あるいは裁判中、さらに認定後の人たちへの情報提供、日常生活の補助、訴訟費用の支援等、公的な生活支援策の必要性が強くなってきております。
　今回の政府提出法案では、仮滞在許可を得た人に対してどのような生活支援を行うのか、また、民主党案のように、難民の生活支援に係る国や地方公共団体の責務を明示すべきと考えますが、法務大臣の見解をお尋ねします。
　難民支援に関しては、先日、日本における難民を支援するＮＧＯ等の合議体であるレフュジー・カウンシル・ジャパン、ＲＣＪが設立されました。この団体は、政府や行政機関、一般市民と連携しながら、難民支援に取り組むことを目指しております。国際社会においても難民支援は、政府、行政とＮＧＯとの連携により成果が上げられています。
　政府として、このような活動とどのように協調関係を築いていくのか、法務、外務両大臣の御見解を求めます。
　日本が難民の受入れにどう取り組むかは、我が国の国際貢献に対する姿勢を表すことになります。日本がこの二十年間で受け入れた難民の数がわずか三百人余という事実は、人道的な問題に目を背け、国際社会の一員として責任を果たしてこなかったと批判されてもやむを得ない実態です。
　国連難民高等弁務官として世界じゅうで難民保護活動にリーダーシップを発揮してこられた緒方貞子さんを私たちだれもが誇りに感じています。緒方さんを通して私たちは自国を去らなければならない人々の過酷な実態を知り、私たちが国際社会の一員として何をしなければならないのかを考える機会を得ました。
　今こそ私たちの人道に対するメッセージを世界に明確に示すときです。今後、難民問題にどのように取り組んでいかれる御所存か、法務大臣の決意を伺って、私の質問を終わります。（拍手）
　　　〔国務大臣野沢太三君登壇、拍手〕

○国務大臣（野沢太三君）　千葉議員にお答えを申し上げます。
　まず、外国人の受入れと不法入国の防止についてのお尋ねがありました。
　現在、政府一体として水際対策の強化を行っており、厳格な出入国管理もその一環ですが、これはテロリスト等好ましくない外国人を我が国に入らせないための措置であり、我が国が外国人に対して排他的であるとの指摘を受けるものとは考えておりません。
　また、外国人に開かれた国を構築することは、我が国の経済社会の活性化や一層の国際化を図る観点から望ましいものと考えており、不法入国、不法滞在を防止するための取組も、我が国が歓迎すべき外国人を受け入れやすい環境作りにつながるものと考えております。
　今後とも、外国人と共生するという考え方に立って、外国人観光客など歓迎すべき外国人の受入れの推進に努めてまいりたいと考えております。
　次に、改正の効果についてのお尋ねがありました。
　今回の改正では、不法滞在者に対する罰則を大幅に強化するなどの方策により不法入国者を含む不法滞在者の発生を抑止しつつ、出国命令制度の新設、上陸拒否期間の見直し等を行うことにより自主的な帰国を促すこととしており、これらの措置に加え、不法滞在者の摘発、入国審査の厳格化による不法入国者の阻止など種々の方策を総合的に講ずることにより、不法滞在者の大幅な削減に結び付くものと考えております。
　次に、不法滞在者対策の成果についてのお尋ねがありました。
　入管当局においては、上陸審査及び在留審査の厳格化に加え、摘発体制の強化、法整備、国際的な協力体制の構築等、総合的な不法滞在者対策を講じております。特に、首都圏の繁華街や不法滞在者の蝟集する地域において集中的摘発を実施したことなどにより、昨年は年間四万人強の不法滞在者に対して退去強制手続を取りました。
　今後とも、関係機関との緊密な連絡を図り、摘発を一層強化することなどにより、不法滞在者の縮減に努めてまいりたいと考えております。
　次に、不法滞在外国人に対する在留特別許可についてのお尋ねがありました。
　在留を特別に許可するか否かについては、議員から御指摘のありました平成十一年の入管法改正の際採択された附帯決議にあるとおり、当該外国人の在留中に生じた家族的結合等の実情に十分配慮すべきとの趣旨をも踏まえ、適切に措置することとしております。
　次に、難民不認定処分に関する裁判所の判断についてのお尋ねがありました。
　議員御指摘の判決については、現在控訴しておりますので、今後、裁判の中で当方の処分の正当性について更に主張、立証してまいりたいと考えております。
　次に、入国管理局が難民認定事務を行うことについてのお尋ねがありました。
　難民認定事務と出入国管理行政は密接に結び付いているほか、入国管理局には専門的に事実の調査を行う難民調査官等が置かれ、また、難民認定事務について豊富な情報と経験が蓄積されていることなどから、同局が難民認定事務を行うことには十分合理性があると考えております。
　次に、仮滞在許可制度についてのお尋ねがありました。
　今回の改正により創設を予定している仮滞在許可制度では、迫害のおそれのあった領域から直接本邦に入ったことなどを要件としておりますが、これらは迫害からの緊急避難性や難民認定制度の濫用防止などの観点から合理的なものと考えておりますし、これらを仮滞在許可の要件とすることにより、これまで以上に難民認定申請者の収容が強化されることもないものと考えております。
　なお、第三国を単に通過したにすぎない場合などにつきましては、仮滞在許可の対象となり得るものと考えております。
　次に、難民認定の申請期間についてのお尋ねがありました。
　今回の改正においては、申請期間そのものは廃止し、本邦に上陸するなどした日から申請するまでの期間を、申請のための要件ではなく、仮滞在を許可する要件及び難民の認定を受けた際に定住者の在留資格の取得を一律に許可する要件として整理しました。
　本邦に上陸した日から六か月を経過した後に難民認定申請を行った者等について仮滞在の許可を行わないこととしたのは、迫害からの緊急避難性という観点からして、それらの者を庇護すべき必要性が劣ると考えられること、難民認定制度の濫用防止という観点などによるものであります。
　また、在留資格等を有しない外国人が難民認定された場合であっても、上陸後六か月を超えて難民認定申請を行った者については、定住者の在留資格を一律に取得できることとはしなかったのも、同様に迫害からの緊急避難性に関して要保護性が低いと思われること、加えて、これが早期に申請を行う誘因となり得ることなどによるものであります。
　なお、六か月という期間は、難民認定申請の実情及び在留資格、短期滞在等により通常在留できる期間の上限等を踏まえて定めたものであります。
　次に、難民認定申請期間の見直しにより、難民が以前より締め出されるおそれがあるのではないかとのお尋ねがありました。
　六か月を経過した後の申請でありましても、期間を経過したことにやむを得ない事情がある場合、六か月以内に申請したときと同様に取り扱われることとしておりまして、その点では現行法における運用を変更するものではありませんので、お尋ねのようなおそれはないものと考えます。
　次に、難民不認定処分等に対する不服申立て制度についてのお尋ねがありました。
　諮問機関としての難民審査参与員制度を採用することとしたのは、我が国では難民不認定処分に対して不服申立ての有無にかかわらず裁判所による司法審査を受ける機会が保障されていること、また、難民認定においては迅速な判断が求められることなどを考慮したものであります。
　難民審査参与員の人選については、公正中立な立場の有識者等に推薦していただいた候補者の中から法務大臣が選任する予定であり、また意見の提出方法等についても、パブリックコメント手続を経て法務省令において規定する予定でありますので、難民審査参与員の関与による不服申立て制度は公正かつ有効に機能するものと考えております。
　次に、難民認定申請が認められなかった場合の理由の説明についてお尋ねがありました。
　従前から、難民の認定をしないとき、当該外国人に対し、理由を付した書面をもってその旨を通知しておりましたが、平成十四年十一月、私の私的懇談会である出入国管理政策懇談会から不認定理由の告知の在り方について改善が図られる必要があるとの提言がありましたので、これを踏まえ、平成十五年一月から、具体的な理由を付記することに改め、難民認定手続の透明性を一層高めております。
　次に、難民調査官の配置についてのお尋ねがありました。
　難民調査官につきましては、入国審査官の中から専門的な知識を必要とする難民認定事務を行うにふさわしい知識や経験等を備えた者を指定しております。
　また、これら難民調査官に対して、刻々と変化する申請者の出身国の国内情勢に関する専門的な情報や知識を習得させることを目的とした研修などを定期的に実施しているところであり、今後とも、適正かつ迅速な難民認定手続を行うため、難民調査官には専門的知識の更なる涵養に努めさせていきたいと考えております。
　次に、難民の処遇の在り方や人権保障についてのお尋ねがありました。
　難民認定申請者を含む被収容者の処遇については、入管法の規定や被収容者処遇規則に従い、保安上支障がない範囲においてできる限りの自由を与えており、また仮放免を弾力的に運用するなど人権に配慮した処遇をしております。
　今後とも、法にのっとり、被収容者の人権に配慮した処遇を行ってまいりたいと思います。
　次に、仮滞在許可を得た人に対する生活支援や、国や地方公共団体の責務についてのお尋ねがありました。
　平成十五年七月二十九日、内閣の難民対策連絡調整会議において、出入国管理及び難民認定法の改正により、仮滞在許可制度が創設されたときは、その許可を受けている者のうち生活に困窮する者について、難民認定申請者に対する保護措置を適用することなどが検討結果として報告されております。
　また、難民認定申請者のうちの生活に困窮する者に対する支援について、平成十五年度からは緊急避難用の難民認定申請者緊急宿泊施設の提供も開始されたと承知しております。
　さらに、平成十四年八月七日の閣議了解により、条約難民に対する定住支援として、日本語教育、職業紹介、職業訓練、各種職業援助費の支給などが実施されているほか、政府機関及び地方公共団体は就労先の確保に努力するよう求めることとされていると承知しております。
　次に、ＮＧＯ等の活動との協調関係についてのお尋ねがありました。
　法務省といたしましては、内閣の難民対策連絡調整会議における難民に対する情報提供体制の整備についての決定、具体的には、難民支援関係民間団体が実施する各種の難民支援事業に対し、必要に応じ、かつ、対応可能な範囲で共催等適宜の形で支援を行うこと等に基づき適切に対応してまいりたいと考えております。
　最後に、今後の難民問題に対する取組についてのお尋ねがありました。
　民主主義国家として基本的人権を尊重する我が国の国際的立場や責任等にかんがみますと、難民問題の解決についても我が国は積極的に取り組むことが期待されています。
　法務省といたしましては、政治的迫害等から逃れ庇護を求める者を迅速かつ確実に難民として認定し、保護するという姿勢で臨んでいく所存でございます。（拍手）
　　　〔国務大臣川口順子君登壇、拍手〕

○国務大臣（川口順子君）　難民支援のためのＮＧＯ等との連携・協調関係についてのお尋ねでございますけれども、外務省としてもこの分野におけるＮＧＯとの適切な連携・協調関係が重要であると考えております。
　外務省は、今般設立をされたと承知をいたしておりますレフュジー・カウンシル・ジャパン、ＲＣＪの構成団体であるＮＧＯも含めまして、これまでにも関連ＮＧＯと協力しながら難民支援を実施してきております。これからも、関連ＮＧＯとの連携・協調関係の強化を適切に行っていきたいと考えております。（拍手）